大历十二年（777年），代宗在舅舅左金吾卫大将军吴凑的协助下，一举剪除了专权乱政的元载集团，将朝政真正掌握在自己手中。
代宗自登基伊始就一直心怀中兴大唐的梦想，只是一来他性格偏柔不够强势；二来朝中相继有权阉李辅国、程元振、鱼朝恩，以及宰相元宰的掣肘，以至在位十五年，几乎全都浪费在与这些人的明争暗斗上，根本无力施展抱负。
现在终于守得花开见月明，代宗开启了他的复兴之旅，只是留给他的时间不多了！
赐死了元宰、废掉了王缙，代宗将太常卿杨绾、礼部侍郎常衮提拔为宰相。
两人均为进士出身，履历大同小异，均没有在地方任职的经历，也都先后担任过太子正子、起居舍人、中书舍人等职，具有较高的文学素养与从政经验。
特别是杨绾，为人清廉节俭，不事虚华，在朝中声望很高。诏令下达当天，不仅满朝文武争相庆贺，就连高官权贵的奢靡行径也大为收敛。
正在大宴宾朋的郭子仪，听到杨绾任相，立即将席间歌舞助兴的乐伎撤走大半。京兆尹黎干一向官威极大，出行扈从人马众多，杨绾命令一到，即日起只保留了十名骑兵。还有御史中丞崔宽，竟让人紧急拆毁了富丽堂皇的府第。
当初元宰任相，官员们都愿意来京任职，他惟恐有人威胁自己地位，在制定俸禄标准时刻意把京官俸禄压的很低，以至驻京官员单靠俸禄无法维持正常开销，只得向外地官员借贷，严重影响了京官稳定。
杨绾、常衮一上任，就向代宗详细禀明了这一情形，陈述其中利害关系，提议增加京官俸禄标准，得到代宗允准。
四月二十八日，新的俸禄标准颁布实施，京官每年平均收入约为十五万六千缗，极大提升了在京官员的荣誉感和向心力！
安史之乱期间，玄宗出于抗击叛军需要，下令在内地设置节度使、观察使。节度使权力与边防藩镇相同，职能与战区相类，管辖地盘大、独立性强，有正式编制的军队，可指挥调动区域内所有武装力量。
观察使略低于节度使，没有朝廷授予的旌节，允许自行征募一定数量的团练兵（相当于民兵）。观察使兼任都团练使，有权指挥所辖一州或数州团练兵；刺史兼任团练守捉使，负责本州团练的征募与训练。由于观察使地盘小、力量弱，对朝廷较为服从。
安史之乱平定后，一方面国内局势趋于稳定，内地再无大规模战事，各州团练兵的存在不仅意义不大，还浪费了大量民力及租赋；另一方面，随着时间的延长，一些强势的观察使开始仿效藩镇做法，不断扩大团练数量，渐有尾大不掉之势。
为了根除这一隐患，朝廷经过慎重考虑，下诏除保留都团练使外，将各州团练守捉使一并裁撤。并明确观察使如无紧急军务，不得擅自征召刺史，或者停止刺史职务找人代理，从制度上防止了观察使滥用权力。
各州如需保留团练兵，编配数量由朝廷统一确定，不得擅自增减。团练兵区分为“两类”：一类称“官健”，由州府统供粮食、衣物；另一类名“团结”，由各地临时征召壮丁，春夏务农、秋冬服役，官府发给口粮、酱菜。
战乱以来，州县官员俸禄标准不一，加之元载、王缙徇私舞弊，仅凭个人喜好随意境减刺史月俸，致使多的每月上千缗，少的仅有几十缗。这次也开始统一制定上自节度使，下至主簿、尉级官员的俸禄标准，原先超额或不足的，一律按标准取齐，使得上下有序。
这些基础性工作，自平定安史之乱算起，一直拖了十多年，直至杨绾、常衮上任才逐一建立、理顺，朝廷总算有了按章程办事的样子！
杨绾、常衮除了建章立制，还致力于举荐贤才，因得罪元载被贬出朝廷的湖州刺史颜真卿、淮南判