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在云南漫长的国境线上，无天然屏障，边界线大多穿村落、过田地。除了大大小小的国门外，进出国境的便道不计其数。当地的边民经常就走这些习惯性通道跨境往来。特殊的地理位置使得境外的赌场开在靠近中国边界的地方，一些赌场离国界只有十几米，赌客们瞅准机会就从小道跑过去，边境管理的难度极大。
1993年，云南省边境地区境外一侧出现了第一家赌场，并逐步发展到禁赌专项行动前的数十家。
据知情人士透露，这些赌场的投资者、经营者为境外人员，也有中国内地公民，有些中国公民在境外开设赌场后加入了外国国籍。赌场的工作人员90％是中国公民，参赌人员则大多来自四川、广东、浙江、福建等省份。其中有商人，也有官员。
出境赌博最大的问题是造成了大量的资金外流。而每年通过赌场外流的资金究竟有多少，该人士表示，这笔资金应以数亿元计算。
云南省公安厅有关方面负责人在接受记者采访时说，中方曾多次对边境地区的赌场进行整顿，2003年中国警方就对边境地区开展了名为“利剑行动”的治安整顿，取得了很大的成效。但是，由于种种原因，此次专项行动开展之前，又出现了严重的反弹。
云南作为全国禁赌专项行动的试点省份，又于去年11月15日开始了更大规模的禁赌行动。德宏州公安局破获的境外“猜字花”赌博犯罪团伙案便是此次禁赌行动中的一个重大战果。
“猜字花”在德宏百姓中俗称“替”，这种赌博活动由庄家出字面谜语，通过选择36种动物中的一种来做谜底参与竞猜，最大投注限额9000元，赔率为1比27，最高可获得206600元的奖金。因其玩法简单，地下销售网络众多，吸引了大量群众参与，在德宏州迅速形成蔓延趋势，在境外从事这类赌博经营的庄家就有4家。
禁赌行动开始后，德宏州警方通过调查发现，境外一个庄家“贺乱”做得最早、最大，很有影响力。警方据此查实“贺乱”“替”庄设在境外，其老板为旺信（女，33岁，境外人员）。2004年11月18日，警方获悉旺信入境在瑞丽市，迅速派人将其抓获。
经过审讯旺信和外围调查取证，警方初步掌握其销售“猜字花”涉及境内52个代理窝点的情况。2005年1月12日凌晨，抓捕行动小组紧急出动，一举将8名犯罪嫌疑人抓获。
据犯罪嫌疑人交代，其卖“替”采取“树枝”状的销售方式进行销售，一个卖“替”人员名下有多个卖“替”点；送当日销售情况和赌资的人员都有身份证复印件押在庄家，并与其真实身份相对应的都有一个化名，在进行兑奖时庄家只认押有身份证复印件的人员，为了防止销售人员私下黑吃赌资，庄家还制定了罚款、通报、开除等制度；“贺乱”家给每位为其销售的人员15％的提成，销售人员给他们自己所设的销售点7。5％至10％不等的提成；由旺信及其丈夫负责经营“贺乱”替庄，旺信主要负责收钱做账，其丈夫及其兄弟负责发送谜语和公开谜底。据统计，交到“贺乱”家的买“替”赌资已超过800余万元人民币。
另据旺信交代，她家所设“替”庄每天能有2万元进账，一年将近有700多万元人民币的收入。从1999年以来，“贺乱”家的收入达3000多万元人民币。
据办案人员讲，自从旺信被拘留以后，“贺乱”家已停止营业，以前参与卖“替”的部分营销人员也销声匿迹。曾经在瑞丽一带盛行的“猜字花”得到了有效控制。
禁赌行动开始之初，云南省公安部门就发布通告，要求在境外涉