驻守南京的十个兵团两万五千骑兵马群，在广德元年冬季来临前，已经将周围百里的草地啃食一空。
从九月份开始，每天都有马匹病饿而死，这些来自蒙古、朝鲜、辽东等地的战马，显然不适应南方温暖潮湿气候，越到后面，草料越少，谢阳等人显然高估了南京补给能力。
更糟糕的是，太上皇发现他不得不接收大批南明降军。
单是南京卫戍部队，就有一百零八卫，约等于几百名军官，上万士兵。
加上左良玉、郑森残部投降兵马，刘招孙和他的官员们，不得不为将近三十万投降明军提供粮食。
太上皇刚入主南京时，为安抚人心，削弱抵抗力量，决定收拢投降明军，当时的政策是：应收全收，不使一人冻馁。
钱谦益等人建议，对投降明军，给予大齐新兵待遇，每人每月发二石粮食，二两银子。
这个建议提交上去后立即被刘招孙否决，太上皇久在行伍，知道二十多万人每人每月发二石粮食，二两银子是什么概念。
事实证明，即便后来按照每人每月发一石口粮，南京内库的粮食，也只够支撑两个月。
事已至此，只剩遣散降兵这条路可走，否则要不了多久，各兵团主力也会步入粮草不足的困境。
不过，江南新近归附，大齐还离不开这支力量，让他们负责维持各地秩序，刘招孙计划等到江西、福建彻底平定后，再将这些明军渐渐遣散。
此外，投降明军中军官过多，很多军官善于虚报兵员，换句话说就是善于吃空饷，所以报上来的二十万多万兵马，至少得打个折扣，能有十万人就不错了。
太上皇下令将降军中的精锐抽调出来，组成一支新军，作为炮灰，以应付接下来的战事。
齐军南征兵力共计十二万人，连上随行辅兵和民夫，也才二十万出头，指望这点人马，平铺到江南九省，显然根本不够用的。
南方各省明军或降或逃，齐军兵力捉襟见肘，无法实现对所有城市的占领，刘招孙开始担心“地方棍徒，四起抢劫”。
所谓棍徒就是打行蝲唬之类的无赖，这些势力平日便危害地方，一旦权力出现真空，更是肆无忌惮，简直和土匪流贼无异。
太上皇和他的大齐军队，此次南征的目的，当然不是抢一把就走，然后回到北方，而是实打实准备将江南各省纳入大齐统治，实现对各地的牢固控制，至少要像河南山东那样。
正是基于此，大齐统治者就必须避免单纯的军事行动——比如像降将耿忠明、尚可喜、耿精忠那样对百姓的烧杀抢掠——刘招孙越发意识到，大齐必须尽快由战时体制，转变为和平治理模式，换句话说，就是要暂停狂飙突进，多用政治怀柔手段（最重要的是经济手段），来消化这两年来获得的惊人战果。
这也是大齐天命所归（统治合法性）的必然要求。
太上皇很清楚，无论齐军如何骁勇善战，无论他的兵团取得了怎样辉煌的战绩，诛灭多少敌国，军事，始终只是为政治服务。
只有藏在鞘中的刀，才是让人害怕的刀。
整天挥刀弄枪，逮谁灭谁，注定不能长久。
揣而锐之，不可长保。
总之，广德元年，在齐军占据江南，即将平定天下前夕，改革，再次被齐国统治者提上日程。
改革不能一蹴而就，但一日也不能再往后拖延。
鉴于前几次改革的惨痛教训，太上皇这次没有独断专行，而是将变法大业交给了刘堪和他的八位阁臣，由赋权小皇帝和内阁阁臣们商议进行。
广德元年这次改革，仅限于二省：浙江、江苏。
以二省作为先行试点，成功之后再考虑推向南方九省。